[132][日]山村恒年：《行政法分野における実務と学说》，载《法律時報》2007年第79卷第1号，第41页。
[75] 3. 行政审判目前最大的问题是案件审理期限过长，有的案件会拖延五、六年，大型基建项目有时则长达十几年。行政法院和宪法法院一起，对监督行政活动的合法性并保障法律在整个法律体系中的优先地位起到了至关重要的作用。
行政法院的独立和法官的独立性使德国的行政审判免受上级法院或政治的影响，保证了判决的公正性，从而使行政法院及其判决享有了绝对权威性，得到民众的认可和支持。[37] Hufen, Verwaltungsprozessrecht,§1, Rn.5. [38] Brohm, Zum Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit, NJW 1984, 8. [39] Krebs,in: FS Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S.197. [40] Schmidt-Aßmann/Schenk, in:Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 25. Ergänzungslieferung 2013, Einleitung, Rn. 167. [41] Vgl. BVerwGE 60, 144 ; NJW 1981, 67; OVG Lüneburg, DÖV 1981, 107. [42] Brohm, Stellung und Funktion des Verwaltungsrichters, Die Verwaltung, 1991, S.138 ff. [43] Brohm, Stellung und Funktion des Verwaltungsrichters, Die Verwaltung, 1991, S.138 ff. [44] BVerfGE 47,253,275;93,37,41. [45] BVerfGE 2,1,13;44,308,321. [46] Pagenkopf, 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland, 2014, S.46. [47] Hufen,Verwaltungsprozessrecht,§1,Rn.11. [48] Brohm Verwaltungsgerichtsbarkeit im modernen Sozialstaat, DÖV 1982, S.2. [49] Brohm, Stellung und Funktion des Verwaltungsrichters, Verwaltung, 1991, S.138 ff. [50] Werner, Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht, DVBl 1959, S. 527 ff. [51] Brohm, Zum Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit,NJW 1984, S.10. [52] Schmidt-Aßmann/Schenk, in:Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 25. Ergänzungslieferung 2013, Einleitung, Rn. 174. [53] BVerwGE 55, S.271; NJW 1978, S. 1450; s. auch Ule, BImSchG, Stand 1982, § 48 Rdnrn. 3 ff. [54] Brohm, Zum Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit,NJW 1984, S.10. [55] Reuss,in Bachof,Heigl,Redeker (Hrsg.),Festgabe zum 25jährigen Bestehen des BVerwG,1978,S.529. [56] Otto Mayer, Zum 25jährigen Bestehen des Preußischen OVG,PrVwBl,1900/01, Bd.22, S.96. [57]在本案中，柏林警察机关为了使所有的市民都可以仰望见十字架山上的一座胜利纪念碑，就公布了一个建筑禁令，限制十字架山附近房屋建筑的高度，以防止房屋遮挡市民观赏纪念碑的视线。[22]但司法国家的主张并没有获得彻底胜利，因为保罗教堂宪法并没有付诸实施，实践中的行政司法也没有因此销声匿迹，有的邦国（如萨克森）直到1900年设立行政法院前都在实施行政司法性质的行政救济制度。[83]马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期。他们认为，行政审判出现的问题很多是司法体制面临的共性问题,应当通过统揽性的司法改革予以整体解决。
其实，在1960年《行政法院》颁布前的1950年代，就有政党、律师协会以及法学家大会建议制定统一的公法领域内的法院组织法和诉讼程序法，以解决德国公法救济途径分化凌乱的问题。[50] 行政法院在1945年后作出了一些重要的判决，促使行政机关认真对待宪法，实施宪法，并且改变了行政法的一些重要内容，例如强调了法律保留、改造了特别权力关系理论，同时以平等原则、比例原则或基本法第12条的营业自由来约束行政机关的自由裁量权。而这种因学科分立所导致的主观理论偏见，显然不能对法与公共政策的现实状况做出客观陈述。
平等原则强调如果没有合理的理由，对于同样情况应同等对待。因此，法政策学与公共政策学可以共享若干基础概念，如政策目标、政策工具、政策过程等等。其理由主要有二：第一，公共政策是极其广泛的，很多公共政策议题已经超出了法学的辐射范围，法律人无需勉强介入。所谓的一般评价基准，强调的是任何法律制度都应当遵循的共识价值，它是法之所以成为法的必要条件，是对立法品质的最基本要求。
此外，国家各级各类机关组织、职权与运作的规定，也为各种政策法案的形成提供了硬性的约束框架。具体来讲，其一、立法目的伪装问题。
[30]但平井宜雄对法的决定过程的建构，显然没有停留在单纯的公共政策学层面，而是主张必须突出法的决定过程的特有环节、特定事项与特殊标准。概括而言，行政法学必须被视为一种调控之学。参见[美]约瑟夫.P.托梅恩、西德尼.A.夏皮罗：《分析政府规制》，苏苗罕译，载《法大评论》第3卷，中国政法大学出版社2004年版，第124页。该文还专门介绍了国际上流行的七种主要规制工具，包括：命令—控制型管制、协商式管制、激励式管制、信息披露管制、契约式管制、指导式管制以及自我管制。
[8]新自然法学派的代表性人物美国法理学家德沃金，在批判法实证主义的过程中提出规则—原则—政策的法律模式（渊源）理论。而司法机关也难以对复杂的政策决定进行高密度的审查，总体上只能倾向于尊重行政机关的政策判断。那么，在制度设计的场合，就要求作为政策实施基准的法律，要保持法的安定性和预见可能性，立法者应充分顾虑制度变更的必要性、合理性以及前后的政策冲突所造成的负面影响。（一）法与公共政策的关联性结构 法与政策的关系，可以从静态和动态两个角度来理解。
其主要研究公共政策转化为法律制度的基本原理和路径设计问题。在静态上，法与公共政策确实不同。
所以，法学理论中的法源概念，目的恰恰就是为了在法与非法之间划定清晰的界限。[2][美]詹姆斯•E•安德森：《公共政策制定（第五版）》，谢明等译，中国人民大学出版社2009年版，第3页。
[6]实际上，不仅法与公共政策在构造上存在重大差异，将法与政策明确区隔也是现代法治国家的必然要求。具体来讲，法治观的第一重涵义主要涉及如何正确解释与适用法律的问题，此为传统法解释学的固有领地。[9]近年来，美国公法学研究者凯斯•R•桑斯坦提出背景规范理论，主张原则思维与政策思维要适度整合，认为法律解释不能完全摆脱政策判断，强调公共政策至少可以作为背景规范而发挥作用。并且，由于人们对理想型政策与法律的追求没有终点，所以法政策学的体系和方法必然是高度自由和开放的无论是个人决定、政策决定还是法的决定（立法决策），均属于广义的问题解决学范畴，所以不同的决定类型具有共性特征，如企业经营管理与个人潜能开发训练，都是通过反复试错和经验积累过程中增强了正确决策的能力。但是，为了避免理论研究的混沌无序、自说自话，必须搭建法政策研究的共同话语平台，形成共识性的基础概念、理论模型和研究范式。
面对日趋复杂化、高度技术化的行政规制事项，代议机关立法通常只能设定规制框架和确立行动目标，至于细节之规制目标与手段则只能交由行政机关自主裁量。并且，由于人们对理想型政策与法律的追求没有终点，所以法政策学的体系和方法必然是高度自由和开放的。
法治的第二重涵义主要涉及如何确保立法的品质问题，主要为现代法政策学之研究课题。当然，除了行政法之共同法原则之外，各部门行政法所确立之特有原则同样具有立法评价功能，如环境法上的预防原则、污染者治理原则、补偿原则等。
例如，博登海默提出将公共政策、道德信念与习惯视为法律的非正式渊源。与此相对，传统的法律学，从一开始就将政治、政策、道德的因素完全排除出去，采取纯法学之方法，围绕已成立法律规范的解释与适用，展开精致化的法解释研究，对于不涉及法律逾越或者违宪问题的立法，一般视为政治或政策决断问题，而排除在法学研究的视野之外。
但总的来看，法政策学研究主要还是集中在行政法领域。在一项公共政策提升为法案实施之后，需要对实施效果进行评价，在法律实施过程中获得的信息与经验（经验法则），会通过循环过程，影响和推动新的政策议案的形成。[14]之所以称之为实质意义的立法学，是因为法政策学并不等同于立法学。例如，从1980年代开始，美国行政法学中的政府规制学派[34]、德国的作为调控的行政法学[35]、日本的行政法政策学[36]，虽然各自的研究视角、关注焦点以及分析方法不尽相同，但各国理论均主张应当政治、政策与法律进行整合研究，强调行政法的过程分析与功能分析，目的都是为促进政府管制与治理的良性发展。
所以，现代公共政策学对待法的工具主义立场仍然根深蒂固。但长期以来，我国的法学教育一直将法解释学视为正统法学，相对忽视立法论的研究，也欠缺对法科学生的政策分析能力和立法能力的培养。
比例原则产生于19世纪德国警察法学说，是行政法上的基本原则，比例原则对于立法、执法与司法具有统摄性的价值评判功能。在理论研究上，这些概念一般可以交替使用。
[11]那么，法政策学的基本立场，究竟是以法为对象的政策学研究（法的外部视角），还是以政策为对象的法学研究（法的内部视角）？如果对此没有一个明确的定位，那么法政策学就只能在不同的学术立场之间摇摆不定。所以，法政策学具有极其广泛的发展空间和独立地位。
就此而言，法政策学与法哲学、法经济学具有共同的理论目标，而后两者对前者的参照作用也是不言而喻的。[3]实际上，不管对公共政策如何定义，公共政策学发展至今已经形成一项基本共识，即公共政策包含法，公共政策属于法的上位概念，各个层次的立法均为公共政策的载体和工具。[27]实际上，有关政策过程的研究由来已久，伴随20世纪中期行为主义在社会科学诸领域的兴起，考察实际的行为、心理、过程和功能已经成为社会科学研究的主流方法。例如朱新力教授在《现代活动方式的开发性研究》一文中指出，公法学者对于规制工具理论的研究义不容辞，他们以其公法专业特长可以补足公共政策学上纯粹规制工具描述的价值基准和规范构架。
而这种因学科分立所导致的主观理论偏见，显然不能对法与公共政策的现实状况做出客观陈述。在公共政策学上，对公共政策的定义可谓千差万别，没有形成统一认识。
宪法条款是不可回避的评价标准，宪法上的各项人权规定是国家经由民主政治过程所确定的必须予以实现和保障的价值目录。政策思维关注的是手段相对于目标的实效性与效率性，而法律思维强调手段之选择不应对国民产生过度之损害。
原因在于这门学科的基本变量和范围已经被限定，无法提供足够的术语来回答管制国家的实体范围和本质有关的问题。本文针对行政法一般原则的立法评价功能展开简要评析。
